Rosja żyje na kredyt

Kreml przerzuca kolejne zobowiązania na podmioty federacji, a te nie mają skąd brać środków. Wielu z nich grozi niewypłacalność.

Anna Głąb
Rosja żyje na kredyt

Fot. PAP/EPA//MAXIM SHIPENKOV

Najistotniejszą część wydatków rosyjskich podmiotów stanowi sfera społeczna: oświata (w 2014 roku było to 26 procent), ochrona zdrowia i polityka socjalna (po około 15 procent) oraz gospodarka mieszkaniowo-komunalna (około 10 procent). Daje to łącznie ponad 60 procent wydatków. Właśnie tej części były w dużej mierze poświęcone tzw. majowe dekrety Władimira Putina z 2012 roku. Wtedy wobec niezadowolenia społecznego i protestów (choć nie masowych, to jednak największych od początku rządów) obejmował on po raz kolejny urząd prezydenta. Podpisane wówczas akty prawne przewidywały m.in. stabilny wzrost pensji wybranych pracowników sfery budżetowej do poziomu średniego wynagrodzenia w danym podmiocie (np. nauczyciele) lub jego dwukrotności (lekarze i pracownicy uczelni wyższych). Wysokość realnego wynagrodzenia do 2018 roku ma planowo wzrosnąć 1,4-1,5 razy. Ponadto, dekrety wymusiły budowę lub modernizację infrastruktury.

Ponieważ obowiązek realizacji części wyznaczonych celów spoczął na władzach regionalnych, z dnia na dzień stanęły one przed problemem finansowania nowych zobowiązań. Prezydent zapowiedział, że niewypełnienie dekretów pociągnie za sobą „publiczną, polityczną i personalną odpowiedzialność”.

Cena „dobrobytu”

Regiony potrzebowały natychmiastowych pieniędzy. Najłatwiejszym i często stosowanym rozwiązaniem okazały się krótkoterminowe kredyty w bankach, których oprocentowanie w 2013 roku wynosiło 7,3-11,3 procent w skali roku. Pogorszyło to jednak znacząco sytuację finansową podmiotów oraz doprowadziło do ogromnego wzrostu ich zadłużenia. Już sprawozdanie Izby Obrachunkowej z wykonania budżetu w 2013 roku było druzgocące. W latach 2012-2013 wielokrotnie przekroczono prognozowany poziom deficytu skonsolidowanych budżetów podmiotów FR (w 2012 roku planowano -46,9 miliarda rubli, faktycznie wyniósł on -278,7 miliarda; w 2013 roku wartości wyniosły odpowiednio -120,8 i -641,5 miliarda rubli). W 2013 roku łączny deficyt był dwukrotnie wyższy niż w kryzysowym 2009. Ogólne zadłużenie poziomu regionalnego na 1 stycznia 2014 roku wyniosło ponad 2 biliony rubli i w porównaniu z 1 stycznia 2013 roku, było większe o 26,9 procent, a z 1 stycznia 2012 roku – o 46,1 procent. Izba Obrachunkowa nie ukrywała, że było to związane w pierwszej kolejności z „majowymi dekretami”.

Władze regionalne wielokrotnie krytykowały fakt, że władza federalna nakłada na nie nowe zobowiązania, jednocześnie nie gwarantując źródeł finansowania..

W Rosji wpływy podatkowe są dzielone między szczebel centralny i regionalny. W 2000 roku były dzielone po połowie, a w latach późniejszych udział dochodów kierowanych do podmiotów zmniejszał się. Kreml wspiera regiony m.in. w postaci subwencji na wsparcie równowagi budżetowej. Jest to rekompensata zmian w prawie federalnym, które prowadzą na niższych szczeblach do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków, a taki charakter mają właśnie „majowe dekrety”. W 2012 roku nie przewidziano jednak wsparcia na ten cel. Dopiero w następnym roku wygospodarowano 100 miliardów rubli.

Skalę rozchwiania budżetów w wyniku „majowych dekretów” oraz nieprzygotowania na to federalnego Ministerstwa Finansów ukazuje sytuacja z 2014 roku. W pierwszej wersji ustawy budżetowej na subwencje na wsparcie równowagi budżetowej przeznaczono 21 miliardów rubli, w połowie roku zwiększono pulę do 71 miliardów, a stan na koniec roku wskazał, że udzielono ich łącznie 166 miliardów. Budżet federalny na 2015 rok przewiduje 80 miliardów rubli tego rodzaju pomocy. W 2014 roku Kreml pomagał regionom także udzielając nisko oprocentowanych (0,1 procent w skali rocznej) kredytów, a przeznaczono na nie 250 miliardów rubli. W pierwszej kolejności pomagano w ten sposób dwudziestu najbardziej obciążonym jednostkom, gdzie kredyty komercyjne stanowiły ponad 50 procent ogólnego zadłużenia.

A to realny problem: kredyty w bankach komercyjnych zwiększyły znacząco swój średni udział w strukturze zadłużenia regionów – z 25,6 procent na 1 stycznia 2012 roku do 42,7 procent na 1 stycznia 2015 roku. Na początku czerwca 2015 roku średnie zadłużenie rosyjskich podmiotów w bankach komercyjnych spadło i wynosiło 37 procent. „Liderem” okazał się Jamalsko-Nieniecki Okręg Autonomiczny, którego zadłużenie w 90 procentach przypada na kredyty bankowe. Podobny wskaźnik odnotował obwód rostowski, a kolejne – irkucki i magadański – 80 procent. W dwudziestu siedmiu jednostkach bankowe kredyty przewyższały poziom 50 procent. Na tej liście znalazły się zarówno podmioty uznawane za bogate (obwody moskiewski, swierdłowski), jak i biedne (obwód iwanowski).

Między młotem a kowadłem

W połowie maja Natalia Zubarewicz oraz Jelena Gorina z Wyższej Szkoły Ekonomiki w Moskwie na łamach Vedomosti ostrzegały przed zbliżającą się niewypłacalnością około dwudziestu rosyjskich podmiotów. Chociaż bankructwo jest niemożliwe z politycznego punktu widzenia, kłopoty czekają jednostki z niskimi dochodami własnymi, wysokim długiem (np. w przypadku Czukotki to 125 procent jej dochodów, Mordwy i obwodu smoleńskiego około 100 procent) oraz wysokim deficytem (np. Udmurcja i obwód amurski odnotowały go na poziomie 20 procent przy zadłużeniu ponad 80 procent).

Problem stanowi przede wszystkim brak możliwości wzrostu dochodów własnych w czasie kryzysu gospodarczego. Uzależnia to podmioty od finansowania zewnętrznego – środki centrum federalnego są jednak ograniczone, a krótkoterminowe kredyty w bankach komercyjnych stanowią znaczące obciążenie dla budżetu.

Na przełomie 2014 i 2015 roku mówiono w Rosji o zawieszeniu realizacji „majowych dekretów” – przede wszystkim chciano spowolnić tempo wzrostuwynagrodzeń w sferze budżetowej. Władze nie planowały jednak ogłaszać tej decyzji publicznie. Nie jest przewidywana indeksacja płac (dostosowanie ich do wzrostu cen) na poziomie wyższym niż 5,5 procent (taki wskaźnik inflacji był zakładany w pierwszej wersji ustawy budżetowej, obecnie inflacja wynosi około 13 procent). Zobaczymy jednak, co się stanie, ponieważ pod koniec maja 2015 roku Putin przypomniał o konieczności przygotowywania sprawozdań z realizacji jego dekretów. Sprawozdania mają być odtąd publikowane w Internecie.

Możliwość poważnych problemów podmiotów Federacji Rosyjskiej z regulowaniem bieżących zobowiązań zasugerowała również agencja Standard & Poor’s. Wskazała, że jeśli rozumieć „niewypłacalność” jako brak spłaty zadłużenia w pełni i na czas, to taka sytuacja miała już miejsce w lutym w przypadku jednego podmiotu. Chodziło o obwód nowogrodzki, który miał nieterminowo uregulować zadłużenie wobec Vnieshtorgbanku (VTB). Władze podmiotu przyznały, że spłata kredytu odbyła się miesiąc później, jednak cała operacja miała być uzgodniona z kierownictwem VTB. Kością niezgody było zbyt wysokie, zdaniem administracji obwodu, oprocentowanie nowego kredytu (na spłacenie poprzedniego zobowiązania). Wynikiem tego zawirowania było porozumienie dużych państwowych banków  z Ministerstwem Finansów, by maksymalna stawka dla kredytów zaciąganych przez władze regionalne na pokrycie deficytu budżetowego była tylko nieznacznie wyższa od podstawowej stopy procentowej banku centralnego.

Wiosną podjęto jeszcze jedną istotną decyzję dla regionalnych finansów – o restrukturyzacji kredytów budżetowych wydanych jednostkom na budowę i remont dróg. Termin ich spłaty przesunięto z 2025 na 2034 rok, a koszt odroczenia wynosi 0,1 procent w skali roku.

Bez odpowiedzialności

Co pewien czas z nowymi potrzebami zgłaszają się kolejne regiony. Na przełomie czerwca i lipca ma dojść do porozumienia między Ministerstwem Finansów i obwodem astrachańskim. Władze podmiotu chcą zrefinansowania 5,5 miliarda rubli zadłużenia bankowego. Jako argument podają m.in. udzieloną przez centrum federalne ulgę odnoszącą się do podatku od majątku. W jej wyniku jeden z ważnych płatników, Łukoil, skierował do regionalnego budżetu około 1,5 miliarda rubli mniej, a obwód nie otrzymał za to żadnej rekompensaty.

Z jednej strony problemy z zadłużeniem poszczególnych jednostek pokazały ich władzom, że w ostatecznym rozrachunku centrum federalne i tak je zrefinansuje lub zrestrukturyzuje na korzystnych warunkach. Regiony wiedzą więc, że nie będą ponosić ostatecznej finansowej odpowiedzialności. Z drugiej strony, w przypadku zagrożenia utrzymania federalnych gwarancji finansowych i politycznych, mogą zacząć rozwiązywać problemy na własną rękę.

Anna Głąb jest doktorem nauk ekonomicznych, absolwentką Stosunków międzynarodowych w Szkole Głównej Handlowej.

ŻYCIE NA KREDYT

PODCASTY I GALERIE