Ile starego w nowym

Ukraińskie organy bezpieczeństwa są reformowane i pojawiają się pierwsze jaskółki dobrych zmian. Przestrzeganie praw człowieka nadal nie jest jednak ich mocną stroną.

Nowa Europa Wschodnia
Ile starego w nowym

Fot. banzaj.pl

Powołanie do życia policji patrolowej w Kijowie wywołało niewidzianą dotąd nad Dnieprem sympatię wobec organów spraw wewnętrznych (OSW). Niebawem nowi funkcjonariusze mają wyjść na ulice największych miast kraju. Takie próby są jednak tylko kroplą w morzu potrzeb i problemów, a zmiany nie są ani nieodwracalne, ani systemowe.

Stara milicja nie zniknęła

Aby ocenić na ile nowe inicjatywy wychodzą naprzeciw znanym od lat wyzwaniom, należy przypomnieć problemy nękające organy ścigania.
Pierwszym z nich jest nadmierna liczebność pracowników OSW. Według stanu na 1 stycznia 2015 roku zatrudnionych było 159 tysięcy osób (372 funkcjonariuszy na 100 tysięcy mieszkańców). Z formalnego punktu widzenia to naruszenie przepisów ukraińskich, które zabraniają, aby na 100 tysięcy mieszkańców przypadało ponad 300 funkcjonariuszy.

Drugi problem to zbyt szeroki zakres ich obowiązków – nie jest mu w stanie podołać nawet tak liczebna struktura. Zgodnie z przepisami mają wykonywać osiemdziesiąt sześć funkcji, których znaczna część dubluje zadania innych organów i urzędników oraz jest nieprecyzyjnie sformułowana – w konsekwencji prowadzi to do zjawisk korupcyjnych. Ponadto podziału zadań wewnątrz OSW dokonano nieproporcjonalnie – nadmiernie obciążono funkcjonariuszy niższego szczebla. Również niejasny jest podział kompetencji pomiędzy poszczególnymi jednostkami OSW: policją, służbą ds. migracji, Gwardią Narodową czy ministrem i jego zastępcami. Powstaje chaos kompetencyjny.

Po trzecie, wiele do życzenia pozostawia polityka kadrowa. Normą jest, że po zmianie ministra dochodzi do wymiany nie tylko naczelników milicji obwodowych, ale także znacznej części naczelników rejonowych. Prowadzi to do upolitycznienia organów i braku ciągłości ich działalności. Rozwiązaniem byłoby wyłanianie funkcjonariuszy wyższych szczebli na zasadach konkursu.

Po czwarte, patologiczny jest system finansowania OSW. Ustawa przewiduje pozyskiwanie środków nie tylko z budżetu centralnego i organów samorządowych, ale też od osób prawnych i fizycznych. Ponadto, w aktach niższego szczebla mowa jest o tzw. wpłatach dobroczynnych. Tak różnorodne źródła finansowania prowadzą do „komercjalizacji” OSW i sprzyjają popadaniu w zależność od biznesu.

Środki pochodzące z budżetu państwowego pokrywają około 40 procent potrzeb (audyt wykazał zresztą, że znaczna część z nich była przekazywana z naruszeniem prawa). Pomimo niskiego poziomu dofinansowania największym zaniedbaniem związanym z materialnym wsparciem jest nieefektywne i nieprzejrzyste wydatkowanie dostępnych środków.

Mankamentem są także zbyt niskie płace na większości szczebli milicji, co w ostatnich latach skutkowało częstszym niż zwykle porzucaniem służby. Dotyczy to przede wszystkim funkcjonariuszy średniego i niższego szczebla.

Po piąte, coraz większym problemem ostatnich lat stała się korupcja „wewnętrzna”, czyli wymuszanie de facto haraczy od podległych, którzy z kolei, aby pozyskać środki, wymuszali je na obywatelach. Inną kwestią jest nieformalny obowiązek osiągania wysokich wyników wykrywalności przestępstw na poziomie nie mniejszym niż 70 procent ich ogólnej liczby (w krajach UE ten wskaźnik waha się między 40 a 50 procent). Wyznaczanie tak nierealistycznych celów przez kierownictwo MSW powoduje, że pracownicy OSW są zmuszeni uciekać się do manipulacji, fałszerstw i przemocy.

Po szóste, brakuje skutecznych mechanizmów kontrolujących działalność milicji. Inicjatywy obywatelskie i dziennikarskie zazwyczaj kończą się skandalami i procesami sądowymi, co nie sprzyja budowie efektywnej współpracy na linii OSW-społeczeństwo obywatelskie.

Po siódme wreszcie, wszelkie patologie obserwowane w okresie Majdanu nie zniknęły na zawsze, a zostały póki co zakonserwowane. Innymi słowy: przestrzeganie praw człowieka nadal nie jest mocną stroną OSW.

Połowiczne zmiany
Władze starają się odpowiedzieć na trawiące organy bezpieczeństwa problemy na drodze legislacyjnej. We wstępnie przegłosowanym niedawno w Radzie Najwyższej projekcie ustawy „O policji narodowej” pojawiły się rozsądne zapisy. Proponuje się m.in. ponad dwukrotne zmniejszenie liczby zadań, które będą powierzone policjantom. Również dość precyzyjne opisano prawa i obowiązki funkcjonariuszy wobec obywateli (uwagę zwraca dość prosty język tej części projektu, co niestety nie jest charakterystyczne dla ukraińskich dokumentów).
Projekt ustawy wprowadza procedurę konkursową na posady w policji powołując do życia centralne i regionalne komisje policyjne składające się z przedstawicieli MSW (dwie osoby), policji (jedna osoba) i organizacji obywatelskich (dwie osoby). Co trzy lata przewidywana jest rotacja składu komisji, a jedna osoba nie może pełnić tej funkcji więcej niż raz. Ciekawy jest zapis o obowiązku informowania społeczeństwa o planowanych tematach posiedzeń komisji oraz precyzyjna procedura przeprowadzania konkursu. To poważny krok na rzecz odpolitycznienia policji na niższym szczeblu i szansa na zachowanie ciągłości prac.

Decyzje o obsadzeniu wyższych stanowisk pozostawiono w gestii ministra, jego zastępców, szefa policji i jej oddziałów regionalnych (w zależności od szczebla danej posady).

Niestety, część zapisów rozczarowuje. Dość mgliście projekt ustawy reguluje kontrolę organów ze strony społeczeństwa obywatelskiego: dowiadujemy się tylko, że monitoringi i sprawozdania mają być albo roczne albo „regularne”.

W projekcie nie poświęcono również wiele uwagi zarobkom policjantów, niemal nic nie zmieniono także w zakresie finansowania samego OSW. Zignorowanie tego obszaru jest największym mankamentem inicjatywy rządzących. Bez solidnego i przejrzystego zaplecza finansowego reforma nie może odnieść trwałego sukcesu.

Ponadto zwraca uwagę rozszerzenie możliwości dostępu policji do baz danych zawierających informacje na temat obywateli i innych rejestrów państwowych. Ołeksandr Banczuk, ekspert Centrum Reform Polityczno-Prawnych z Kijowa, twierdzi, że jest to niezgodne ze standardami europejskimi i stwarza zagrożenie dla przestrzegania praw człowieka.

Wyszli na ulice
Podejmowane są też inne działania. Na początku lipca w Kijowie ruszył projekt pilotażowy: na ulice wyszła policja patrolowa, w sumie 2 tysiące funkcjonariuszy. Do końca roku odnowiona patrolówka ma znaleźć się we wszystkich milionowych miastach Ukrainy (Odessa, Charków, Dniepropietrowsk, Lwów – z wyjątkiem okupowanego Doniecka). Komentatorzy podkreślają pozytywną i wiodącą rolę, jaką w reformie odegrała Eki Zhuładze. Gruzinka była twórczynią nowej gruzińskiej drogówki, obecnie jako wiceminister spraw wewnętrznych zajmuje się tym samym na Ukrainie.
Początek projektu i pierwsze dni pracy przyniosły duży sukces: nie tylko wizerunkowy, ale również realny. Nowy sprzęt policjantów, wysokie (jak na warunki ukraińskie) pensje oraz zupełnie nowy skład osobowy napawają optymizmem. Ponadto patrolujący kijowskie ulice policjanci będą tworzyć nowe, bliższe społeczeństwu oblicze OSW. Mimo, że projekt dopiero się rozpoczął, już można pokusić się o stwierdzenie, że wychodzi naprzeciw wszystkim wyzwaniom, jakie stoją przed policją.
Na razie jest to jednak tylko projekt pilotażowy w kilku miastach. Otwartym pozostaje pytanie o możliwości sfinansowania go w skali kraju, choć prawdopodobny sukces pozwoli liczyć na wsparcie finansowe instytucji międzynarodowych.
Ponadto nie można zapominać, że policja patrolowa jest tylko jedną z sześciu jednostek wchodzących w skład policji. Jeśli więc nawet „patrolowa” reforma się powiedzie, nie odmieni całego systemu.

***

Mimo wyliczonych mankamentów, w oczy rzucają się pozytywne pierwsze działania reformujących się organów spraw wewnętrznych. Bez wątpienia jest to właściwy kierunek. Przemiany nie są jednak bezpowrotne, tym bardziej nie są systemowe. Na razie możemy mówić o pokonaniu pierwszego, krótkiego odcinka długiej drogi, którą muszą przebyć Kijów i Ukraińcy.

Paweł Kost jest członkiem Rady Ekspertów Centrum Badań nad Armią, Konwersją i Rozbrojeniem w Kijowie.

* Ile starego w nowym

PODCASTY I GALERIE